Imagem: reprodução da página. Fotos: Rolando Roebbelen

17 - Administração pública

17.1 COMPOSIÇÃO E EVOLUÇÃO DA RECEITA

A Constituição determina que 25% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), imposto estadual, seja destinado aos seus municípios. A distribuição é feita por meio do Índice de Retorno, no qual o valor adicionado no município tem peso de 76%; a população, 13%; a receita tributária própria, 5%; e outros itens, 6%.

A composição da receita municipal de Cubatão demonstra absoluta predominância dos recursos oriundos da aplicação do Índice de Retorno do ICMS, os quais representam 63% do total. Verifica-se, assim, que a indústria local é a principal fonte de receita do município.

As receitas próprias, aquelas referentes ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e ao Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), além de outros impostos e taxas de menor expressão, representam apenas 12% da receita líquida do município.

Observa-se, desde  2000, um expressivo aumento da receita líquida do município, causado pelo crescimento do valor adicionado gerado nas indústrias locais, maior do que nos outros municípios do estado, aumentando o Índice de Retorno do ICMS de Cubatão.

Em 2005, a arrecadação municipal ficou estimada em R$ 420 milhões, a maior entre todos os municípios da região metropolitana da Baixada Santista. Entretanto, sabe-se que em 2006 haverá uma diminuição do Índice de Retorno, já que ele é calculado com antecipação, a partir de dados dos dois anos anteriores.

Cubatão tem a terceira maior receita entre os municípios da Baixada Santista e, comparada com a população, a maior receita per capita. O alto valor da  arrecadação municipal, entretanto, não coaduna com a situação dos próprios públicos e a qualidade dos serviços prestados.

Uma ameaça potencial  à receita municipal em Cubatão é a Reforma Tributária que, eventualmente, poderá reduzir a participação dos municípios produtores e portanto geradores do ICMS, em prol dos municípios consumidores.

17.2 ESTRUTURA ADMINISTRATIVA

A estrutura municipal é composta da administração direta, duas autarquias: Companhia Municipal de Trânsito (CMT) e Caixa de Previdência dos Servidores; e uma empresa de economia mista, que é a Companhia Cubatense de Urbanização e Saneamento (Cursan).

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), foi alterado o procedimento das administrações municipais em relação a autarquias e empresas mistas, eliminando-se as vantagens que outrora justificavam sua existência. Esse fato levou muitas delas à extinção na maioria dos municípios brasileiros.

Em decorrência da desatualização do sistema de controle financeiro da prefeitura, não existem balancetes consolidados e informações detalhadas acerca da escrituração das receitas da CMT e Cursan.

No caso específico da Cursan, a administração municipal, na impossibilidade legal de promover o repasse de recursos, mesmo a título de subsídio, aliada ao fato de a empresa não gerar  receitas, tem realizado permanentes aumentos de capital para cobrir gastos correntes, sendo que, em 2004, esse tipo de operação envolveu  R$ 4 milhões.

Também a CMT tem dificuldade de gerar recursos próprios, fato explicado em parte porque a população da cidade busca licenciar seus veículos em outros municípios da região. Assim, os sucessivos repasses da prefeitura são feitos sob a rubrica de ressarcimento aos serviços prestados pelo pessoal cedido à municipalidade, sem correspondência com o contingente de servidores cedidos.

Apesar das transferências da prefeitura, o déficit destas empresas cresce rapidamente. Obrigações trabalhistas - principalmente na Cursan - são relegadas a segundo plano, e a PMC vem assumindo a responsabilidade pela quitação das dívidas acumuladas.

Em relação às despesas da prefeitura, a maior delas refere-se ao pagamento de pessoal. Em 2004, representou 50% da receita corrente líquida, muito próximo do limite prudencial de 51,3% estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Os investimentos representaram 4,8% da receita, em torno de R$ 16 milhões.

Quanto à amortização das dívidas, representou 10,3% do orçamento, sendo que o pagamento de precatórios foi de R$ 23 milhões, representando 6,9% do total, ou 66% das amortizações. Somando-se os juros, o gasto total com a dívida alcança 13% da receita corrente líquida.

Quanto à Caixa de Previdência, verifica-se que a prefeitura é devedora à Caixa por empréstimo de mais de 50 milhões de reais. Além disso, estudo atuarial recente, feito pelo Banco do Brasil, indica déficit da mesma ordem no Fundo de Previdência, o que indica a necessidade de ações para garantir sua sustentabilidade. Além disso, o modelo gerencial da Caixa é centralizado, sem a participação dos servidores.

O quadro de servidores é composto de 3.597 servidores, dos quais 38% têm nível superior e 197 cargos comissionados. Acredita-se que nos serviços básicos exista um número de funcionários maior do que o necessário.

Observa-se uma disparidade entre os níveis salariais do mercado e os pagos na prefeitura: para o nível básico são elevados e para o nível técnico, baixos.

O grande número de servidores, situação salarial sem critério, e a não obediência a um plano de carreiras definido, implica em um alto comprometimento da receita e problemas administrativos de difícil solução.

A tendência mundial de terceirização de serviços básicos não vem sendo implementada em Cubatão, o que promove o inchamento da prefeitura, gerando gastos elevados com pagamento de pessoal e contenção em novos investimentos.

A administração municipal não se estruturou para acompanhar o progresso e as novas tecnologias que se desenvolveram no serviço público. Não existe um sistema de planejamento estratégico, e nem mesmo um plano de governo vem sendo adotado de forma efetiva. As decisões são tomadas em função das emergências e sem visão integrada e de longo prazo.

Em muitos casos, falta à prefeitura estrutura e capacidade de elaborar projetos para a captação de recursos de fontes disponíveis, sejam federais e estaduais, de bancos oficiais ou de outras fontes.

A participação da população não tem sido efetiva, apesar da existência oficial de 18 conselhos com os mais diversos objetivos. A participação nesses conselhos precisa ser incentivada por meio da conscientização da população e melhoria dos procedimentos deliberativos.

Cristalizou-se ao longo dos anos a prática de uma política paternalista/assistencialista que mantém feudos eleitorais. Por essa razão, talvez se explique a tolerância na contenção de invasões.

Existe em Cubatão uma discussão a respeito do fato de que alguns dirigentes públicos não residem no município Para alguns representa um ponto fraco, enquanto para outros o fundamental é que sejam bons administradores e se dediquem à cidade.

PONTOS FORTES
Alta receita do município.
Previsão de crescimento de atividades industriais, gerando receita adicional para a prefeitura.
Existência de capacitação técnica no corpo de servidores da prefeitura.
Infra-estrutura de serviços públicos na área urbanizada.
Caixa da Previdência estruturada.

PONTOS FRACOS
O alto valor das despesas com pagamento de precatórios.
Déficit atuarial no Fundo de Previdência e deficiências no modelo de gestão da Caixa de Previdência.
Inexistência de plano de carreira satisfatório em relação à distribuição de cargos e salários.
Más condições de trabalho, lay-out deficiente e espaço inadequado nos órgãos públicos.
Desvio de função de servidores municipais.
Falta de participação da comunidade nos conselhos.
Inexistência de um sistema de planejamento estratégico na prefeitura.
Baixo nível de terceirização.
Economia do município centrada em única atividade.
Existência de populismo/assistencialismo na política do município.
Subutilização dos equipamentos públicos.
Ingerência política e nepotismo na designação dos cargos e no funcionamento da administração.
Falta de credibilidade do serviço público.
Inoperância, por parte da prefeitura, na busca da participação solidária das indústrias.
Excessivo número de cargos comissionados.
Falta de informação e integração entre as secretarias e outros órgãos da administração.
Falta de estrutura da administração municipal para elaborar projetos para a captação de recursos de fontes disponíveis, sejam federais, estaduais, de bancos oficiais ou de outras fontes.
Estrutura informal se sobrepondo à formal.
Falta de investimento na capacitação de funcionários públicos.

OPORTUNIDADE
Possibilidade de Implantação do Projeto de Gestão Ambiental e Renovação Urbana de Cubatão, com apoio do Banco Mundial, para realocar e urbanizar áreas de ocupação desordenada.

AMEAÇA
Possível reforma tributária reduzindo o repasse de ICMS aos municípios geradores.

Câmara Municipal de Cubatão

Foto: Rolando Roebbelen, publicada no livro Agenda 21 Cubatão 2020

Cenários, Estratégias e Meta

CENÁRIO INERCIAL

A receita do município estará reduzida, em razão do acentuado decréscimo do índice de retorno do ICMS. A máquina administrativa estará inchada, as condições de trabalho precárias e os salários reduzidos. A população não terá participação efetiva nas decisões sobre os destinos da cidade, a qual estará sendo administrada em função das necessidades que se apresentam e sem um projeto de longo prazo. Os projetos e programas em parceria com organismos federais ou internacionais não terão se realizado pelas dificuldades de a prefeitura obter certidões e oferecer garantias, devido a repetidos déficits orçamentários e financeiros. O Fundo de Previdência estará deficitário, necessitando de aportes de recursos da prefeitura para fazer frente ao pagamento dos inativos. A CMT e a Cursan estarão em dificuldades financeiras.

CENÁRIO DESEJÁVEL

A Prefeitura Municipal de Cubatão estará com suas finanças equilibradas, e atuando de forma eficiente, com os servidores públicos motivados e atenciosos no atendimento aos munícipes. Os serviços estarão informatizados, facilitando o atendimento ao cidadão. A terceirização de serviços básicos terá reduzido gastos e permitido a especialização dos servidores. O Fundo de Previdência estará devidamente lastreado e superavitáiro.

ESTRATÉGIAS

Realizar reforma administrativa.

Realizar terceirização paulatina de alguns serviços básicos.

Melhorar as condições de trabalho dos servidores e promover o seu permanente treinamento.

Implantar um sistema informatizado global na prefeitura, para facilitar o atendimento à população.

Aumentar a receita própria do município.

Promover ações de indução ao desenvolvimento econômico, para aumentar a receita do município.

META

Implantar um modelo de gestão para a qualidade e certificar os procedimentos de atendimento direto ao público da Prefeitura Municipal de Cubatão pelas normas ISO 9000, ISO 14000, OHSAS 18000 e outras adequadas.

Acesso à Avenida Joaquim Miguel Couto

Foto: Rolando Roebbelen, publicada no livro Agenda 21 Cubatão 2020

Ações e Projetos