2.3.6 - Município de São Paulo

O processo de construção da Agenda 21 Local do Município de São Paulo teve início em 1992, quando a então prefeita da cidade convidou o "Conselho Consultivo da SP Rio-92", constituído pela Portaria nº 296, de setembro de 1991, para elaborar a referida Agenda.

Foi organizado um Grupo de Trabalho composto por representantes do poder público, de entidades da sociedade civil e especialistas de universidades, com o objetivo de elaborar diagnósticos e propostas de ações na busca do desenvolvimento sustentável. Considerado como uma primeira proposta de política ambiental para o município, foi publicada no Diário Oficial do Município em dezembro de 1992, portanto, ao final da gestão administrativa municipal.

Em 1993 ocorreu a troca de governo e em outubro do mesmo ano foram criadas a Secretaria do Verde e do Meio-Ambiente (SVMA), e o Conselho Municipal do Meio-Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CADES). A Secretaria foi instituída com as funções de planejar, ordenar e coordenar as atividades do Meio-Ambiente, enquanto que o Conselho foi criado como órgão consultivo e deliberativo para as questões ambientais municipais.

O compromisso de retomar o desenvolvimento da Agenda 21 Local foi assumido pelo novo Prefeito em meados de 1994, por ocasião do Fórum Global sobre Meio-Ambiente realizado na Inglaterra, sendo atribuída a SVMA a coordenação dos trabalhos pertinentes. Somente a partir de dezembro de 1994 foi dado início às atividades para a construção da Agenda 21, ficando definida como um programa ambiental estratégico prioritário, dentro das diversas diretrizes da Política Ambiental do Município.

A primeira fase de construção da Agenda foi dedicada à preparação da Administração Pública Municipal para a discussão e incorporação dos temas da Agenda ligados aos seus órgãos ou Secretarias. Criou-se em dezembro de 1994 um Grupo Executivo interno a SVMA para a coordenação geral do programa e um Grupo de Trabalho Intersecretarial em fevereiro de 1995.

Elaboraram-se dois Cadernos de Referências, com estratégias e linhas gerais de ação no período até agosto de 1995, passando-se em seguida para a realização de debates voltados para a sensibilização junto aos agentes do poder público. Foram produzidos dezessete documentos setoriais por órgãos da administração municipal, que após terem sido organizados e sistematizados deram origem a um documento preliminar para a Agenda 21 Local.

A partir de agosto de 1995 iniciou-se o que pode ser chamado de segunda fase, com a busca do envolvimento dos atores sociais, quando várias ONGs ambientalistas foram chamadas a participar do processo através de convites realizados pelo CADES. Em novembro deste mesmo ano realizou-se um workshop intitulado "Agenda 21 Local e a Produção de Espaço Urbano", com a presença de somente sessenta representantes da comunidade civil e de instituições governamentais. O resultado desta fase foi traduzido no documento Síntese das Discussões, contendo um primeiro elenco de diagnósticos, prioridades e propostas de ação.

Somente em junho de 1996, após outras reuniões do grupo organizador, foi apresentada uma primeira versão da Agenda 21 Local, durante o "Primeiro Seminário sobre Gestão Ambiental do Município de São Paulo". O documento final foi aprovado pelo CADES em agosto de 1996, através da Resolução nº 17/96.

O documento Agenda 21 Local: Compromisso do Município de São Paulo é composto de um histórico até a data de sua divulgação, um curto texto que reproduz os cenários futuros para o município, e quatro capítulos temáticos, dedicados a discussão e apresentação de diretrizes, e a propostas de ações específicas ao tema. São eles: Desenvolvimento Urbano, Desenvolvimento Social, Qualidade Ambiental, Estrutura Econômica e Administrativa (SÃO PAULO, 1996).

Este documento foi o único publicado até o final do ano de 2003, com referência explícita à Agenda 21 Local. Realizado por técnicos internos da Administração Pública Municipal, teve participação insignificante da comunidade, conforme os dados mostrados no referido documento. Segundo o Ministério do Meio-Ambiente, este documento na verdade não caracteriza uma Agenda 21 Local, por não ter seguido a metodologia indicada na Agenda 21 Global (MMA, 2002c).

Sobre este documento, Reis (1999) coloca que é apresentado como um produto final, construído sem uma base de sustentação da sociedade, não servindo como norteador para a construção de uma cidade sustentável.

De acordo com Kohler (2003), foram elaborados mais dois documentos em âmbito institucional:

1) Programa Agenda 21 Local - Proposta de Continuidade - 3ª Fase: elaborado em março de 1997 por uma equipe do Departamento de Educação Ambiental e Planejamento da Divisão de Políticas Públicas;

2) Agenda 21 Local: compromisso do Município de São Paulo: elaborado no 1º semestre de 2001. Composto por apenas sete páginas propõe um processo de descentralização da implementação da Agenda 21 Local no âmbito das sub-prefeituras a serem criadas. Observa-se que manteve o mesmo nome do documento de 1996 (nota da autora).

Em 2001 houve nova mudança do governo municipal. A Secretaria teve seu nome alterado para Secretaria Municipal do Meio-Ambiente, e dentre as alterações administrativas internas, teve designado um responsável pela Agenda 21 Local, como membro de um dos departamentos. Porém, a etapa seguinte do processo, que seria destinada à implementação das ações, foi interrompida.

O Decreto nº 42.318, de agosto de 2002, criou o "Programa Municipal de Qualidade Ambiental" (PMQA), que em suas considerações iniciais faz menção à Agenda 21 Local Municipal, somente no que diz respeito ao uso do poder de compra do consumidor consciente como instrumento para a promoção da qualidade ambiental nos processos de produção de bens e serviços. 

Complementa: "[...] Considerando que o poder de compra da Prefeitura do Município de São Paulo é meio eficaz para implementar os compromissos e propostas de ação da Agenda 21 na busca do desenvolvimento sustentável; [...]".

Segundo a Secretária do Meio-Ambiente, em matéria publicada no jornal O Estado de São Paulo sobre reunião realizada em dezembro de 2001, entre os Secretários do Meio-Ambiente de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Buenos Aires e Rosário - Argentina, Montevidéu – Uruguai, e Cidade do México – México, o documento intitulado Agenda 21 Local produzido na maioria das cidades traduz mais uma declaração de intenções do que um real instrumento de gestão. 

Argumenta que: "O papel dos municípios não foi suficientemente discutido na elaboração da Agenda 21 e também não foram dadas condições, como recursos financeiros e transferência de tecnologias, para que realizassem essa tarefa".

A partir de entrevistas realizadas com atores do quadro municipal que atuaram em momentos distintos do processo Agenda 21 Local, Kohler (2003) elaborou um quadro com as dificuldades e facilidades encontradas, e que traduzem as observações e opiniões destes atores.

O referido quadro é reproduzido a seguir, quadro 2.4, com o intuito de ampliar as informações sobre o processo, apesar de apresentar algumas discrepâncias, ressaltando-se as observações sobre a participação da comunidade, que, oficialmente, demonstrou pouco interesse, conforme relatado anteriormente, mas que também não se constituiu em vetor de prioridade de acordo com a leitura do histórico do processo, considerando-se fora do contexto a observação sobre o "consenso da comunidade para estabelecer prioridades".

Não se pode de deixar de considerar as dimensões territoriais do Município, assim como sua pluralidade cultural e sua dinâmica, o que dificulta a organização de eventos com a participação de uma ampla gama de setores.

A Agenda 21 Local do Município de São Paulo traduziu-se mais em trabalhos internos do corpo funcional municipal do que em um processo democrático e participativo.

2.3.7 Município de Curitiba

A cidade de Curitiba é detentora de vários títulos internacionais, incluindo o de cidade de melhor qualidade de vida do Brasil (ZORZAL, 2001). Muitos dos itens que são preconizados na Agenda 21 Global estão incluídos nas diretrizes do planejamento urbano da cidade, elaborado na década de 1960 (CURITIBA, 2002).

Em 1999, durante a pesquisa para sua dissertação de mestrado, Reis constatou a inexistência do processo de construção de uma Agenda 21 Local, e documentou que segundo os diversos órgãos públicos consultados, que para se formalizá-la só seriam necessários consulta à sociedade e a elaboração formal do documento.

Complementa com a observação de que várias políticas públicas do município encontravam-se em sintonia com alguns capítulos da Agenda 21 Global. Zorzal (2001) confirma a inexistência de uma Agenda 21 Local para a cidade, em trabalho apresentado junto ao Congresso de Engenharia Sanitária e Ambiental, passados dois anos, justificando sua pesquisa como uma encomenda após várias reuniões do poder local, ressaltando que a Agenda 21 Local era um ponto de honra municipal devido à exposição da cidade à opinião pública. Pesquisas na página do Ministério do Meio-Ambiente sobre as Agendas Locais mostram que a de Curitiba é considerada em andamento.

Durante o "Fórum Regional da América Latina sobre Desenvolvimento Sustentável", ocorrido em abril de 2002, Curitiba, evento preparatório para a "Rio+10", foi lançada pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC), a publicação Curitiba, na prática, considerada como a Agenda 21 Local do município.

Na Introdução é realizado um breve relato das fases de planejamento da cidade, relacionando-os às idéias defendidas pela Agenda 21 Global, como: 

"[...] a adoção sistemática da prática da interdisciplinaridade e interinstitucionalidade na ação municipal", a partir da criação do IPPUC em 1965; 

a revisão do papel do administrador municipal, no início da década de 80, com a preocupação de propiciar maior participação da sociedade civil organizada; e,

a partir do final da década de 80, a inclusão da questão ambiental nas diretrizes urbanas. 

No capítulo seguinte deste documento, Conceito e Metodologia, é proposto o conceito de sustentabilidade ampliada:

A sustentabilidade ampliada realiza o encontro político necessário entre a Agenda Ambiental e a Agenda Social ao enunciar a indissociabilidade entre os fatores sociais e ambientais e a necessidade de que a degradação do meio-ambiente seja enfrentada juntamente com o problema mundial da pobreza.

Este conceito é o norteador da elaboração do documento apresentado. 
A gestão pública urbana proposta pela municipalidade, adota alguns princípios básicos, denominados marcos, e que são considerados vinculados aos da Agenda 21 Global:

Marco 1: mudança de escala, incentivando o surgimento de cidades menores ou de assentamentos menores dentro da grande cidade; preferência pelos pequenos projetos de menor custo e de menor impacto ambiental; foco na ação local;

Marco 2: incorporação da dimensão ambiental nas políticas setoriais urbanas (habitação, abastecimento, saneamento, ordenação do espaço, etc...), através da observância dos critérios ambientais que visam preservar recursos estratégicos (água, solo, cobertura vegetal) e proteger a saúde humana;

Marco 3: integração das ações de gestão, visando criar sinergias, reduzir custos e ampliar os impactos positivos;

Marco 4: necessidade do planejamento estratégico, colocando sérias restrições ao crescimento não planejado ou desnecessário;

Marco 5: descentralização das ações administrativas e dos recursos, contemplando prioridades locais e combatendo a homogeneização dos padrões de gestão;

Marco 6: incentivo à inovação, ao surgimento de soluções criativas; abertura à experimentação;

Marco 7: inclusão de custos ambientais e sociais, no orçamento e na contabilidade dos projetos de infra-estrutura;

Marco 8: indução de novos hábitos de moradia, transporte e consumo nas cidades; 

Marco 9: fortalecimento da sociedade civil e dos canais de participação e suporte à ação comunitária.

Em relação à participação da comunidade nas decisões da gestão urbana, existem vários instrumentos utilizados: a criação de Administrações Regionais aproximou as demandas da população do poder público, o incentivo à organização de Associações de Moradores, e a realização de Audiências Públicas para a discussão de temas de interesse da coletividade, onde são apresentadas à população de cada Regional as propostas de intervenções a serem implementadas, podendo ser referendadas, alteradas ou mesmo rejeitadas.